Создание учреждения: какой тип выбрать?

© Nonneon  / Фотобанк Фотодженика

Недавно мы вновь затронули один из ключевых вопросов деятельности государственных / муниципальных учреждений, а именно - взаимосвязь целей создания учреждения и типа создаваемого учреждения. Ранее мы уже рассказывали о том, как важен правильный выбор способа финобеспечения расходов, осуществляемых за счет средств бюджета. Но, судя по количеству вопросов в службу Правового консалтинга ГАРАНТ, тема выбора типа учреждения, а также принципиальной возможности создания учреждения в целях осуществления того или иного вида деятельности, не теряет своей актуальности.

В методических рекомендациях, утвержденных Правительством РФ в целях реализации Закона № 83-ФЗ, прямо указано, что государственное / муниципальное учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения им государственных / муниципальных функций в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления. Для исполнения государственных / муниципальных функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами. А вот оказание государственных / муниципальных услуг может быть поручено учреждению любого типа.

Очевидно, что понятия "государственные / муниципальные функции" и "полномочия органов госвласти / местного самоуправления" не тождественны. Государственная / муниципальная услуга - деятельность по реализации функций, которая осуществляется по запросу заявителей в пределах полномочий соответствующего органа. Далеко не все функции органов госвласти и местного самоуправления могут быть реализованы посредством оказания услуг. При этом законодательство предписывает органам госвласти и местного самоуправления создавать бюджетные и автономные учреждения в определенных сферах.

Так, автономные учреждения могут быть созданы в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Соответственно, возможность создания АУ в иной сфере деятельности должна быть предусмотрена непосредственно федеральным законом.

Перечень сфер деятельности бюджетных учреждений, прямо предусмотренных положениями Закона № 7-ФЗ о некоммерческих организациях, исчерпывающим не является. Причем данная норма не содержит и оговорки о том, что возможность создания бюджетного учреждения в иных сферах деятельности должна быть предусмотрена исключительно федеральным законом. Вместе с тем, не следует забывать, что речь идет исключительно о тех сферах деятельности, которые неразрывно связаны с обеспечением реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответствующих органов власти и местного самоуправления. При этом для принятия подобных решений необходимо учитывать запреты, предусмотренные Законом № 135-ФЗ о защите конкуренции.

Наиболее распространенным нарушением таких запретов является осуществление бюджетными и автономными учреждениями дорожной деятельности: зачастую органы местного самоуправления полагают, что само по себе ее отнесение к числу вопросов местного значения является основанием для решения о создании в целях ее осуществления бюджетного или автономного учреждения. Однако это заблуждение: безальтернативный порядок выполнения работ в сфере содержания автомобильных дорог посредством наделения учреждения полномочиями их выполнения без проведения конкурентных процедур создает необоснованное преимущество при осуществлении им своей деятельности, а также ограничивает доступ на данные товарные рынки иных субъектов предпринимательской деятельности (постановление АС Уральского округа от 18.08.2023 № Ф09-4061/23).

Аналогичного мнения судебные инстанции придерживаются и в тех случаях, когда речь идет об осуществлении работ по благоустройству общественных территорий - предоставление субсидии для оплаты подобных работ ставит учреждение в более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления деятельности в отсутствие конкуренции с другими хозяйствующими субъектами. Причем подобный подход применим как в случаях доведения учреждению субсидии на задание (решение АС Свердловской области от 1 февраль 2024 по делу № А60-45067/2023), так и субсидии на иные цели (решение АС Сахалинской области от 28 сентября 2023 г. по делу № А59-2569/2023).

То обстоятельство, что учреждение заключает контракты для оплаты соответствующих работ с применением конкурентных процедур, не является аргументом при выборе соответствующего способа финансового обеспечения расходов. Дело в том, что включение в устав соответствующего вида деятельности означает, что учреждение должно выполнять соответствующие работы или оказывать услуги своими силами, то есть с использованием в производственном процессе своих трудовых и материальных ресурсов - только в этом случае можно говорить о том, что соответствующая деятельность имеет место. Предоставление субсидий не означает передачу органом власти / местного самоуправления полномочий государственного / муниципального заказчика: субсидии являются источником финобеспечения расходов, необходимых для достижения учреждением целей своей деятельности. Именно поэтому бюджетные и автономные учреждения заключают договоры / контракты от своего имени на собственные нужды, а не на нужды публично-правового образования и от его имени.

Запреты, установленные Законом № 135-ФЗ, должны соблюдаться органами-учредителями и в том случае, когда речь идет о включении в устав иных видов деятельности, не являющихся основными. Осуществление такой деятельности допускается лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям. Цели создания учреждения должны учитываться и при закреплении за ним имущества. Так, например, орган-учредитель не вправе принимать решение о закреплении за учреждением земельных участков в целях осуществления учреждением тех видов деятельности, которые не являются основными - подобный подход также приводит к неправовому доступу учреждения на рынок оказания соответствующих услуг (постановление АС Восточно-Сибирского округа от 2 февраля 2023 г. № Ф02-6589/22). Еще одним примером того, когда осуществление иного вида деятельности не соответствует целям создания учреждения, является прокат спортивного инвентаря культурно-досуговым учреждением (постановление АС Восточно-Сибирского округа от 23 октября 2023 № Ф02-5420/23) (Решение АС Свердловской области от 1 февраля 2024 г. по делу № А60-45067/2023).